Au cœur du projet du président visant à créer une « nouvelle défense », la réforme de l’assurance-chômage se promettait simple et basse : ouverture aux retraités et aux indépendants, pour responsabiliser les employeurs, en réponse aux nouvelles exigences ( case 1) . En fait, l’assurance-chômage a connu une profonde mutation du système, qui s’est opérée dans deux volets, le premier, des institutions, fait d’une manière, sans réelle polémique ni action, le second, celui des règles d’indemnisation, continue car il fait face à une forte opposition.
Sommaire
Défi et défiance
Au printemps 2017, les partenaires sociaux parviennent à un accord ferme sur l’assurance-chômage. Sans avancée sur les contrats courts, au sujet desquels les négociations de 2016 avaient déjà achoppé, les règles évoluent à la marge, mais les économies sont très importantes : 900 millions d’euros par an, principalement dus à la réduction de la répartition au-dessus de 1 200 euros . , la baisse des droits des seniors, et une légère hausse des charges patronales (+ 0,05 %) [Unedic, 2017b]. L’Accord a été lancé le 28 mars, l’Accord l’a mis en musique le 14 avril, le texte a été approuvé par le Gouvernement le 4 mai, trois jours seulement avant l’élection du nouveau Président de la République.
Les nouvelles lois ne sont pas entrées en vigueur le 1er octobre 2017, chacune marquant son propre territoire. Le 12 décembre, des travailleurs sociaux ont proposé (à l’unisson, fait rare) un Principe de Réflexion auquel le gouvernement a répondu deux jours plus tard par un Plan de Travail [Unedic, 2017a ; Gouvernement, 2017 ; 2018] (tableau 1). Les articles s’accordent sur les articles de la réforme, tant sur l’utilisation du programme du président (retraite, travail indépendant) que sur l’accompagnement des chômeurs et les contrats courts. Souvent, à ce stade de la discussion, il existe des différences importantes dans la description et les détails, mais il existe une base de discussion.
Une nouvelle thématique apparaît cependant : les partenaires veulent « clarifier tous les paiements d’intérêts facturés à l’assurance-chômage » et « définir des devoirs clairs de bonne gestion », demandant au gouvernement de se mettre rapidement dans le domaine de la « gouvernance » qu’il » semble raisonnable [que] des changements », afin « de modifier le rôle important du gouvernement dans la fourniture de fonds d’assurance-chômage disponibles dans tout le pays ».
Petit gain, grosse réforme
Tout commence bien. Fin 2017, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) proposait une augmentation garantie du pouvoir d’achat des salariés [Macron, 2017]. Ce résultat peut être atteint de différentes manières, mais l’option est la suivante [1] : « exonération » de la cotisation d’assurance chômage pour les travailleurs du secteur privé (2,4 %) [2] et « suppression » de la cotisation d’assurance maladie ( 0,75 %). Le tout financé par une hausse de 1,7 % de la CSG sur les revenus, les rémunérations[3] et les revenus. Cette approche réduit les cotisations salariales de 1,4 %, ce qui maintient la garantie d’une augmentation des revenus salariaux (1,8 % contre 1,9 % garanti) tout en créant un espace important pour l’avenir.
Dans le même temps, les travailleurs sociaux acceptent le programme de service public et parviennent rapidement à un accord sur tous les sujets (22 février 2018). L’indemnisation des travailleurs retraités et indépendants est examinée en détail, la question des contrats peu clairs est bien documentée mais renvoyée à un service assurant une communication détaillée. La question de la compétence est circonscrite en fonction des travaux et des objectifs de prestation de l’assurance-chômage, qui, comme d’autres sujets (employeurs publics, etc.), doivent être traités de manière appropriée, la « conférence de travail » pouvant en découler. avec les partenaires du peuple et du Gouvernement.
Quatre mois plus tard, la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel (LCAP, art. 54) réécrit l’article L 5422-9 du code du travail stipulant que les allocations de chômage sont payées par les cotisations des salariés. Ceci est supprimé, de sorte que la déclaration selon laquelle cette « amnistie » serait « sans préjudice des droits de l’homme » (annexe 4) est supprimée pour lecture ultérieure. Le président de la République explique que ce changement « change la philosophie de notre unité nationale [qui] ne fait pas de l’assurance individuelle, assortie du droit au tirage, financée par tous les contribuables, […] ] l’assurance chômage aujourd’hui n’est plus entièrement financé par les cotisations des salariés » mais « par les cotisations de l’employeur et de la CSG. Ce changement, il faut en tirer toutes les conséquences ; il n’y a plus le droit au chômage, au sens où on l’entendait par culture, plutôt que ayant un droit donné par la société mais que nous ne nous sommes pas garantis, puisque tous les contribuables l’ont payé [4]. ] ».
Alea jacta est : l’assurance de l’absence est ancrée dans la finalité sociale [5]. Les travailleurs se sont «garantis» pendant 60 ans dans un syndicat qui avait des règles de collecte d’épargne égales. Ce sont désormais des contribuables, qui, en cas de chômage, relèveront de l’entreprise sociale, tandis que d’autres pourront bénéficier du partenariat, avec une grande incertitude sur le montant de leurs droits. En effet, l’aide sociale et la politique de fer de l’assurance-chômage selon l’autorisation doivent permettre au chômeur de maintenir son emploi jusqu’à ce qu’il trouve un nouvel emploi correspondant à ses compétences ne plus travailler dans le domaine de la « solidarité » où la situation est . des ressources nécessaires, ainsi que l’obligation d’accepter des emplois qui ne dépendent pas d’un travail professionnel antérieur.
La rigueur au tournant
La première partie du plan est faite, la seconde commence : la redéfinition des règles. La loi LCCAP, promulguée le 5 septembre 2018, confirme l’admissibilité des travailleurs retraités et des travailleurs autonomes à l’assurance-chômage [6]. L’autre concerne le document d’orientation, que le gouvernement transmet sans délai aux partenaires et « donne les objectifs de la réforme des politiques d’assurance-chômage permettant de lutter contre le chômage et d’inciter les demandeurs à reprendre le travail » et « prévoit de revoir le lien entre assurance et coopération, le cas échéant en créant une autorisation temporaire dont la durée de chômage est accordée selon la procédure » (art. 57).
La taille de la négociation est très financière : 3 à 3,9 milliards d’euros d’économies à réaliser en trois ans, le total hors les futures mesures sur la gestion des recrutements et la directive européenne sur le détachement [7].
La route semble très ouverte : « Les travailleurs sociaux sont invités à revoir et réviser toutes les lois qui, selon eux, devraient être modifiées pour lutter contre les injustices et favoriser la reprise d’emplois durables. Cependant, toutes les parties prenantes notent les lois en question et la manière d’y remédier. : éligibilité, calcul des autorisations, perception des autorisations/salaire, rechargement des droits, réduction de l’autorisation la plus élevée, prix des contrats courts… Les causes de dommages bien connues, qui ne résultent pas d’une réglementation légale mais qui touchent à la culpabilité publique de l’Unedic, sont passés en silence : aides à Pôle emploi, industries culturelles, indemnisation des frontaliers, où il faut accroître la liberté des employeurs publics de n’entrer dans l’assurance-chômage que si cela leur fait plaisir [Coquet, 2016b ; 2016c ; 2016d].
Le document politique crée une définition large et vague de l’assurance-chômage, qui devrait couvrir le chômage de longue durée, les demandes d’indemnisation et l’aide sociale, etc. Une partie des allocations chômage sera soumise à conditions de ressources, si l’allocation spécifique de solidarité (ASS) est remplacée par un nouveau versement de longue durée, ou si l’argent économisé sur l’allocation sert à payer la prime au travail. L’objectif du budget est clair : reporter les dépenses redistributives vers le système d’assurance-chômage.
Sans attendre les résultats des négociations entre les parties prenantes, le gouvernement revoit les droits, les obligations et l’encadrement des chômeurs [8]. Le salaire précédemment perçu n’est plus le critère d’évaluation du travail raisonnable, et les obligations sont renforcées pour les promoteurs et les consommateurs. En cas de manquement, Pôle emploi a le pouvoir de décider des sanctions, qui ont été largement mises en œuvre (radiation, retrait des indemnités).
Au terme des quatre mois alloués, les travailleurs sociaux constatent qu’il est impossible de parvenir à un accord sur l’assurance-chômage. Le gouvernement reprend ainsi la main, rédige de nouvelles lois d’indemnisation et ajuste le budget nécessaire à leur financement.
Plus de droit, moins de droits
Nouvelles protections
Les retraités et les travailleurs indépendants peuvent donc obtenir une assurance chômage : à compter du 1er novembre 2019, respectivement 25 500 travailleurs et 29 000 entreprises pourront être agréés au titre de ces nouvelles protections, pour un coût annuel de 440 millions d’euros [9]. Ces droits ont cependant été créés de manière très restrictive : seuls 911 indépendants ont bénéficié de la mesure au cours des 16 mois suivants (sur les 40 000 attendus) [10] ; mais on ne sait pas si la décision de « démissionner » a trouvé le public, peut-être est-il handicapé par le fait que « ses idées ont été perdues par des méthodes rigides [11] ».
Nouvelles ponctions
Tout d’abord, la proposition 2019 [12] va au-delà du document stratégique en augmentant de 10 % la contribution Unedic à Pôle emploi, passant de 10 % à 11 % des ressources de l’assurance chômage jusqu’en 2020. C’est jusqu’à 4 milliards d’euros par an. , soit une augmentation de près de 400 millions d’euros par an, augmentant encore le recours hors assurance à l’Unedic. La réserve demandée dans le projet de document indiquait clairement que la réserve de la nouvelle loi serait moindre que l’ancienne.
– L’éligibilité est réduite : à la fois avec un seuil minimum d’entrée (six mois au lieu de quatre), un raccourcissement de la période de référence sur les périodes de travail recherchées (24 mois au lieu de 28) et un nombre minimum de droits revendiqués. sur le compte lors du rechargement (six mois au lieu d’un). Entrée pour travailleurs non qualifiés, travailleurs saisonniers, étudiants, etc. elles sont rendues plus difficiles, et les chômeurs ayant une longue période de travail avec une courte séparation verront leurs droits réduits : parmi les chômeurs qui bénéficient d’une « période d’accès aux droits » de plus de 24 mois, environ 10 % ont reçu droits. moins de 6 mois, mais plus de 40 % plus de 18 mois [13]. Au total, selon l’Unedic, 470 000 personnes seraient concernées par l’une de ces conséquences, faisant économiser 800 millions d’euros par an. 
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Nouvelles cotisations
– La définition du salaire de référence servant au calcul de l’allocation était obsolète, non compatible avec le marché du travail actuel où les parcours professionnels sont morcelés [Coquet, 2020a]. La solution retenue empêche le chômeur de ne percevoir que la moyenne de son salaire pendant la période au cours de laquelle il doit percevoir des indemnités d’un mois de chômage total. Mais cette formule, jugée excessive par le Conseil d’État, qui l’a annulée, a été analysée [14]. La mesure révisée toucherait jusqu’à 1,15 million de chômeurs, dont les allocations diminueraient de 17,3 % et la durée moyenne d’indemnisation serait augmentée de 27,3 % en moyenne, ce qui apporterait une économie totale de 1 milliard d’euros par an.
– La réduction de l’allocation après 6 mois de versement réduit de 30 % les allocations supérieures à 2 600 euros par mois : 70 000 allocataires de moins de 57 ans seront concernés chaque année, soit une économie de 460 millions d’euros par an [Coquet, 2020b] .
La cotisation patronale de droit commun est maintenue à 4,05 % et deux dispositions visent à favoriser la création d’emplois stables :
Tableau 1. Chronogramme des réformes de l’assurance-chômage
Changement de paradigme : au bénéfice de quoi ?
Plus de règles, plus d’économies, moins d’incitations
– une taxe souple de 10 euros sur les CDD à usage (40 millions d’euros par an), qui sera supprimée six mois après sa création [15], au motif qu’elle concerne les secteurs les plus touchés par la crise sanitaire ;
– système de bonus-malus dans les secteurs qui bénéficient le plus des contrats à court terme, au terme desquels la contribution de l’entreprise peut varier entre 3% et 5,05% selon que son taux de division est élevé ou faible ou élevé. que le niveau moyen de séparation de sa partie. Ce système est conçu pour être neutre sur la devise Unedic. Son but est cependant de réduire les coûts associés au renouvellement des contrats à court terme.
Juridiquement, les réglementations n’ont jamais été aussi nombreuses, complexes et difficiles. Même les indicateurs (salaire de référence, dégressif, bonus-malus) manquent tellement de clarté que le représentant légal a dû les écrire plusieurs fois pour les rédiger. Et, malgré tout, les innombrables cas tests qui ont émergé du débat montrent que les lois ne remplissent pas leur fonction, ou font le contraire, en créant des inégalités.
D’un point de vue budgétaire, ces mesures permettraient d’économiser 2,3 milliards d’euros en année pleine de développement ; part qui financerait Pôle emploi (400 millions d’euros) et des droits nouveaux (440 millions d’euros, avec une grande incertitude sur la réalité de cet usage). Cela porte à 4 milliards d’euros par an les économies résultant des changements opérés depuis 2014, qui mesurent principalement l’égalité des droits (réduite de plus de 12%). Il convient également de souligner que, bien que le gouvernement définisse les règles, il ne fournit pas à la compagnie d’assurance les fonds nécessaires à utiliser, car l’erreur demeure.
En termes de motivation, toutes les nouvelles lois continuent d’augmenter la pression financière sur les chômeurs, mais les vecteurs du fonctionnement de l’assurance chômage complète sont tous réduits : effet de qualification, réservation muge (recours et obligations financières), accès à reprendre le travail, etc. . De plus, de nouvelles protections ne sont pas envisagées, car le taux de remplacement et la durée des droits ne sont pas envisageables, l’un comme l’autre s’apparentant davantage aux méthodes fixes des chômeurs. Les incitations au travail sont aussi contradictoires que les contrats calculés, confondus tout en témoignant de l’abandon de la logique assurantielle. De même, la majorité des entreprises, qui utilisent peu de contrats à court terme, paieront plus que ce qui bénéficiera de la prime dans les secteurs très utilisateurs [Coquet et Heyer, 2018].
Le but affiché de cette réforme était de créer de nouvelles protections et de restaurer la dignité dans le comportement des individus et des employeurs. Cela n’a pas obligé le gouvernement à prendre en charge les ressources du programme d’assurance, ou l’accès aux fonds a précédé les changements dans les politiques de rémunération. La réforme des institutions et du budget étaient prioritaires : elles avaient donc certainement une finalité qu’il faut essayer d’imaginer puisqu’elle n’était ni annoncée ni précisée.
Une assurance-chômage excessive attirait un capital social toujours en quête de ressources. Le nombre de déficits imputés aux règles d’indemnisation, qui permet depuis 20 ans de réclamer rapidement l’argent prélevé par les nouvelles dépenses de l’État à l’Unedic, est menacé par des critiques accrues des partenaires de la collectivité [Coquet, 2016b]. Si la conception des infrastructures a permis d’économiser le futur budget de l’État, les informations montrent que le système de sécurité sociale n’a jamais été figé de cette manière et que l’efficacité finale de ce contrôle est incertaine. .
Le passage de l’assurance-chômage à l’allocation-chômage est un grand changement dans la façon dont les anciens assurés, devenus contribuables et allocataires s’ils perdent leur emploi, vont se sentir peu à peu. La contributivité, le principe de l’assurance-chômage, prend fin, et avec elle l’objectif principal est de protéger l’emploi du chômeur, en offrant un moyen de redistribuer à l’impôt, selon les moyens de son ménage, le montant retiré à nouveau de son travail performance.
Aucune théorie ne suggère qu’une politique de redistribution au détriment de l’assurance-chômage puisse aider le fonctionnement du marché du travail. La répartition financière et sociale n’est pas le seul vecteur de coopération, la coopération par l’assurance est plus efficace et légitime à d’autres fins. Généralement, ces deux instruments ne sont pas en concurrence mais se complètent. En effet, seule une petite minorité de bénéficiaires est éligible aux deux instruments, précisément parce qu’une assurance chômage efficace réduit le besoin de redistribution.
Le changement opéré est la première de toutes les formes, et maintenant il établira ses idées dans l’avenir, plus efficacement que n’importe quelle loi.
[1] En deux parties, 1er janvier puis 1er octobre 2018.
[2] Pour les agents publics (contractuels et fonctionnaires), le mode de paiement des conséquences de la hausse de la CSG sera appliqué à compter du 1er janvier 2018, y compris la suppression du 1 % de la cotisation commune. Pour les indépendants : la quasi-suppression des cotisations familiales, et une augmentation des maladies et des incapacités de procréer.
[3] Hors allocations chômage et indemnités journalières. Au départ à la retraite, la majoration de la CSG sera supprimée en 2019, sous réserve des ressources internes.
[4] Discours du Président de la République à la réunion du Parlement en Congrès à Versailles (10 juillet 2018). Le président se soucie peu de la « loi pour laquelle vous avez voté », même si elle est toujours en discussion au Sénat en première lecture.
[5] Le succès est surprenant, car le mois dernier le président a montré l’inefficacité de la protection sociale dans laquelle le gouvernement « dépense beaucoup d’argent » sans obtenir les résultats escomptés.
[6] Des deux promesses du président, la loi publie l’accord des associés (22 février).
[7] Il est expliqué que les coûts attendus de ces deux changements seront calculés ultérieurement.
[8] Rapport n° 2018-1335 du 28 décembre 2018.
[9] Par souci de simplicité, les chiffres publiés dans ce chapitre sont ceux de l’Unedic, dont les hypothèses de construction sont décrites dans Unedic [2019].
[10] Assemblée nationale : audition de Pôle emploi et de la Commission des affaires sociales et de l’Unedic.
[11] Déclaration 2021 du médiateur de Pôle emploi.
[12] Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d’assurance chômage [Coquet, 2017].
[13] Données de Pôle Emploi « Tables d’indemnisation » pour l’année 2018. Ces chiffres montrent également que le nombre de chômeurs concernés pourrait être proche de 1 million, supérieur au chiffre Unedic ci-dessous.
[14] Décret n° 2021-346 du 30 mars 2021 portant diverses mesures liées au régime d’assurance chômage. Le rapport fait toujours l’objet de critiques et fait l’objet d’un nouveau document modifiant la loi (12 mai 2021), avant d’être contesté devant le Tribunal du gouvernement par cinq organisations syndicales (21 mai 2021).
[15] Création de la loi de finances 2020 pour exécution au 1er janvier 2020, abrogation du LFR le 30 juillet 2020 (rétroactif au 1er juillet 2020).
Coquet B., « La dégressivité des allocations chômage : un changement ni nécessaire ni efficace », Note d’orientation de l’OFCE, n° 4, 2016a.
Coquet B., « L’assurance-prêt pour le chômage : quel est le problème ? », Note de l’OFCE, numéro 60, 2016b.
Coquet B., « Secteur public : une assurance chômage qui n’existe pas », Note de l’OFCE, n°59, 2016c.
Coquet B., « L’assurance chômage doit-elle financer la fonction publique ? », Note de l’OFCE, numéro 58, 2016d.
Coquet B., « Obliger les chômeurs indemnisés à reprendre le travail ? Le juste équilibre », Policy Brief of OFCE, n° 21, juillet 2017.
Coquet B., « Où va l’assurance-chômage ? », in OFCE, L’économie française 2019, La Découverte, « Repères », Paris, 2018.
Coquet B., « Qu’est-ce que le régime de l’assurance chômage ? », Note d’orientation de l’OFCE, n° 57, juin 2019.
Coquet B., « Comment déterminer le salaire de référence des chômeurs indemnisés ? », Science Po OFCE Working Paper, n° 30, 2020a.
Coquet B., « Baisse du chômage : à quoi peut-on s’attendre ? », Science Po OFCE Working Paper, n° 27, 2020b.
Coquet B. et Heyer E., Sur la politique économique des contrats courts sans contraindre les entreprises, tout en maintenant l’assurance-chômage, rapport au Sénat, 2018.
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Macron E., Programme. Travail!
Médiateur de Pôle emploi, Bilan 2020, 2021.
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Unedic, assurance chômage. Ce qu’il est important de comprendre changera en 2017, Références, mai 2017b.
Unedic, Assurance chômage. Dossier de référence des négociations 2018, novembre 2018.